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深度解析:“农地入市”首重农民利益

《瞭望》新闻周刊   2017-02-15 15:32

[摘要] 甘肃陇西、重庆大足等全国首批“集体经营性建设用地入市”改革区县,以实现“与国有土地同权同价、建立城乡统一的建设用地市场”为目标,在完善制度设计、法律充分授权的前提下,搭建市场平台、明晰交易规则、完善监管制度,各地试点正相继破冰。

甘肃陇西、重庆大足等首批“集体经营性建设用地入市”改革区县,以实现“与国有土地同权同价、建立城乡统一的建设用地市场”为目标,在完善制度设计、法律充分授权的前提下,搭建市场平台、明晰交易规则、完善监管制度,各地试点正相继破冰。

“农地入市”改革是我国新一轮农村土地制度改革的重要内容。《瞭望》新闻周刊记者采访中了解到,利用市场发现土地价格,有的试点地区“农地入市”增值少则千万,多则上亿元,既丰富了集体土地所有权实现形式,提高农地集约节约利用水平,又大大增强了村社集体和农民群众的获得感。

成效尤其突出的是,依托“农地入市”,原本沉睡的集体经营性建设用地资产价值被重新激活,村社集体、农民得以分享城镇化、工业化红利。各试点地区也按照兼顾国家、集体、农民三方利益,适当让利于民的原则,正在逐步完善土地增值分配机制。

相关基层干部和专家向本刊记者表示,当前入市增值分配问题既是改革关键点,也是矛盾风险点,群众关注度高。“怎么分、分多少,基层对此有争论。而且,‘农地入市’后如何细化监管、出让期结束后土地如何处置等改革配套环节,也亟待做出政策回应。”

用市场“发现”农地价格

采访中,《瞭望》新闻周刊记者观察到,在各试点地区,集体经营性建设用地入市的途径,重点是依托农村产权交易市场、公共资源交易中心等平台,集中公开竞价,终实现农地出让、租赁,用市场发现价格。

重庆市大足区在临近国家5A级景区大足石刻的宝顶镇东岳村2社,率先试点“农地入市”。3名竞买人通过11轮竞标,终由重庆大足石刻国际旅游集团有限公司以每亩近36万元的价格,获得40年土地使用权,该地块将用于建设大足石刻世界文化遗产博览园。试点中,甘肃陇西县也已成功入市34宗235亩,总成交价款4592万元,与同区域、同用途的国有建设用地市场价格基本持平。

“‘农地入市’首重农民利益。”相关主管部门督导人士向本刊记者表示,总体来看,各地试点基本平稳,没有出现大的矛盾纠纷,关键就是做到了让农民拥有改革知情权、参与权、决策权。比如,在大足,围绕农地是否入市、以什么价位入市、如何分配、监管,先后召开了13次村民代表会议,相关决议需2/3以上代表通过,形成正式表决材料,并向全村公示,才能施行。

同时,“政府监管作用也不可或缺。”采访中,陇西县委书记鲁泽认为,农地产权性质虽属村社集体所有,但政府部门也需要加强监管,保障集体利益。一是做好流程监管,对农地地价评估、入市计划进行备案,并与国有土地在同一市场同权同价交易,保障入市程序透明;二是事后加强土地用途监管,对使用权人是否擅自改变土地用途、是否非法转让土地使用权巡查和纠正。

土地增值“反哺”集体经济

其中,值得注意的是,根据政策设计,土地增值调节金是平衡国家、集体、农民利益的主要手段。浙江省德清县、重庆市大足区等地按照商业、工业用地规划用途和功能差异,差别化确定了政府土地增值调节金征收比例,同时明确规定这笔资金在使用上,主要用于农村基础设施、环境建设等,仍旧反哺“三农”。

在增值农村内部分配方面,各地也因地制宜,积极探索,做到既壮大农村集体经济,又使农民获得实实在在的利益。甘肃陇西县结合农村集体经济“一穷二白”的现实,规定农村内部分配时,集体留成不少于6成。目前陇西县通过“农地入市”,集体经济组织获得2584万元,主要作为集体公益金,用于农村公共事业、改善基础设施。

《瞭望》新闻周刊记者发现,在浙江省德清县等地,积极探索农村产权制度与集体经营性建设用地入市改革相互衔接,通过组建股份经济社,农民成为股东。在入市分配上,充分考虑集体经济组织长远可持续发展,不直接分配入市,而是通过股权增厚(入市追加量化成员股权)的形式,农民每年享受股权分红,同样实现了“集体资产更壮大、农民保障更有力”的目标,做法值得借鉴。

农地利用释放活力

《瞭望》新闻周刊记者采访发现,“农地入市”使村社集体、农民获利的同时,原本低效甚至闲置的集体经营性建设用地得到了重新利用,既提高了土地集约节约利用水平,也推动了农村一、二、三产业融合发展。

作为大足区“农地入市”家“吃螃蟹”的企业,大足石刻国际旅游集团公司投融资部经理唐丽告诉本刊记者,目前“农地入市”地价与周边国有土地50多万元一亩的价格相比,还便宜一些,而且没有国有土地需要计划指标那么复杂的流程,节约了不少成本和时间。

甘肃陇西县首阳镇是西北地区大的中药材集散地,各类企业和经销户用地需求旺盛。在“农地入市”之前,往往采取私下买卖土地或合作开发宅基地的办法解决土地需求。但这些私下交易、合作权责不清,经常发生权属纠纷。

近,首阳镇药材收购大户鲜鹏飞靠着“农地入市”,“买”了0.33亩土地。“农地入市后成交价每平方米980元,虽然比私下交易的价格高出很多,但地块界线、权属都划得明明白白,也有法律保障,非常值。”鲜鹏飞笑着说自己的土地使用权证已经办好了。

同时,过去农民和农村小微企业由于缺少抵押物,银行不敢放贷。而“农地入市”试点推行后,农村集体建设用地价值预期大幅提高,土地使用权人也有了“硬担保”。首阳镇另一位“农地入市”受益人冷文杰向《瞭望》新闻周刊记者表示,过去贷款难,关键是没抵押物,“现在只要土地使用权证办好,也能向银行贷款了。”

据陇西县国土资源局局长陈忠荣介绍,该县已与浙商银行兰州市分行、中国农业银行定西市分行签订合作协议,集体经营性建设用地抵押融资权能也正在被激活。

分配原则缺乏定论

涉农改革走得稳不稳,关键看对农民利益诉求把得准不准。据《瞭望》新闻周刊记者调查,在一些地区,“农地入市”试点一大焦点问题,就是对于入市增值在农村内部如何分?哪些群体可以分?分配原则如何定?不同地区有不同做法,不同人群有不同看法。

其一,如何分?根据原有改革设计,重庆大足区集体经济组织提留的土地增值原则上不低于20%,但实际操作过程中,村民们却提出不同意见,要求一次性全部分到人头,村集体不留存。“真金白银”涉及切身利益,接受本刊记者采访时,多数群众坦言更愿意把钱直接装到自己口袋里,担心集体经济组织管理增值,既管不好,没法保值增值,也可能因为监管不到位,导致资金“跑冒滴漏”。

其二,谁可以分?近年来,随着进城务工、征地拆迁、女儿外嫁等因素,大量农民转户进城或将户口迁到别的村社,不再是本集体经济组织成员。但当“农地入市”后,一笔巨款“从天而降”,不同群体“分多少”,看法纷纭。

采访中,有基层干部说,按照传统乡规民约,农村群众一般认为外嫁女、已转户进城的人就不应该参与分配了,但在巨大利益面前,凡是能沾边的都想回来分,觉得现在不争,以后就没“搞头”了。为了解决矛盾,基层也想出了不少办法,有的地方设计了“农龄股”,以为集体经济组织贡献年限确定分配比例,有的则决定不分配到户,留在村社集体,同时通过产权制度改革,将资产确股到人,群众每年享受分红。

接受《瞭望》新闻周刊记者采访中,甘肃定西市委研究室主任张全有认为,“农地入市”的核心是分配,不能搞“一刀切”,应在国家层面结合户籍制度、农村产权制度等综合性改革,使集体经济组织成员资格认定准,应享受的权利界定明晰,重点解决不同群体之间“怎么分、分多少”的问题。

基层认为,农村改革不能期望一蹴而就、一步到位,在一定时期有过渡性的色彩,是正常现象。政府不能包办代替,“工作到位不能越位”,而是要充分发扬基层民主,在成员资格确定、分配比例协商等关键环节,严格由群众自主协商、民主决策,尊重群众意见,吸纳群众智慧,公开、公平地解决难题。

配套改革仍存模糊地带

除了分配问题,《瞭望》新闻周刊记者采访发现,在各地试点过程中,也有一些改革配套问题,亟待明确回应。

首先,集体经营性建设用地使用期限到期后,应如何处置产权归属?综合各地试点情况看,集体经营性建设用地入市后,一般有40或50年不等的使用期限,但是土地使用权到期后,应如何处置,各地尚未形成统一意见。

有的东部沿海试点区县规定,使用权到期后,土地及其地上建构筑物无偿归集体所有,这与国有建设用地使用权到期后的规定有较大差异。

据了解,目前针对国有土地出让期满的处置,物权法有明确规定,即住宅建设用地使用期届满的,自动续期;非住宅建设用地使用期满后的续期,按照法律规定办理。但集体经营性建设用地出让主体为农村集体经济组织,出让期满如何处置,如何保障群众利益,尚需在试点过程中进一步探索。

其次,一些试点地区也反映,集体经营性建设用地批后监管也有一定难度。据了解,为了达到集约、节约用地的目的,国家相关部门对工业用地等都有投入产出指标要求,“农地入市”后,各地对土地投资、产出强度尚没有明确规定,单纯参照国有土地执行也并不切合实际。同时,政府、集体和企业相应的权、责、利法律关系尚未完全厘清,类似集体经营性建设用地入市后,如果出现闲置,应如何处理等,尚未有明确说法。

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